|
Quản lý vốn vay sau khi “tốt nghiệp” ODA
Bài viết này muốn đề xuất một cách tiếp cận cho sự tham gia của các ngân hàng thương mại trong cơ chế quản lý vốn ODA mới.
Theo Bộ Tài chính, có thể Việt Nam sẽ không còn được vay theo điều kiện ODA và chủ yếu chuyển sang sử dụng nguồn vay ưu đãi, vay theo điều kiện thị trường từ tháng 7-2017. Việt Nam sẽ phải thực hiện điều khoản trả nợ ODA nhanh gấp đôi (trả trong 15-20 năm thay vì trong 35-40 năm như trước đây), và với lãi suất 2-3,5%/năm từ mức dưới 1%/năm như trước đây.
Tin tức trên đã gây quan ngại lớn cho dư luận, bởi bấy lâu nay ODA là một nguồn vốn chủ chốt cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam với các điều kiện vay ưu đãi, đã đạt mức cam kết và giải ngân lên đến nhiều chục tỉ đô la Mỹ. Nếu chuyển sang vay theo các điều kiện thị trường thì Việt Nam sẽ buộc phải vay ít đi. Trong khi đó, nhu cầu vốn đầu tư công và vốn từ ngân sách nhà nước lại ngày một tăng nhanh và mạnh không chỉ để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển của đất nước mà còn để... trả nợ công và các nghĩa vụ bảo lãnh khác của Nhà nước vốn đã vượt quá mức an toàn đến mức phải đi vay để đảo nợ.
Vẫn không thể và không nên “nói không” với ODA
Đối diện với thực tại này đã có một số luồng ý kiến khác nhau. Luồng ý kiến thứ nhất cho rằng không vay được vốn ODA có khi lại tốt cho Việt Nam. Vì ODA không phải là vốn cho không, không thực sự “rẻ” như ta vẫn tưởng, nếu chỉ căn cứ vào lãi suất thấp của chúng. Các dự án ODA từ nhiều quốc gia phát triển thường kèm theo điều kiện như để các công ty từ những nước này thực hiện các dự án đó, với (phần lớn) nguyên vật liệu, máy móc thiết bị cũng do các nhà thầu từ các nước này cung cấp. Đó là chưa kể những thiệt hại khác về chính trị hoặc thất thoát do tham nhũng trong các dự án ODA.
Luồng ý kiến trên chỉ đúng một phần. Có nhiều dự án ODA của các tổ chức quốc tế đa phương như Ngân hàng Thế giới (WB) không nhất thiết phải đi kèm với điều khoản ràng buộc về nhà thầu xây dựng và cung cấp vật liệu, thiết bị cụ thể nào đó.
Về ảnh hưởng chính trị, không phải tất cả dự án ODA đều mang mục đích chính trị. Ngược lại, thậm chí ODA của nhiều nước có mục đích rõ ràng và rất nhân văn, hướng đến cộng đồng, làm cho xã hội bản địa tốt đẹp hơn.
Quan trọng hơn, bản thân các nước cấp ODA cũng coi ODA là một cam kết, một nghĩa vụ hơn là một quyền lợi khi Chính phủ các nước này thường xuyên phải thuyết phục và vận động Quốc hội của họ cam kết và phê chuẩn (hạn mức) vốn ODA cấp cho các nước đang phát triển. Bởi vậy, không thể lý luận rằng các nước cấp ODA sẽ có lợi hơn là không cấp ODA về mặt kinh tế (và chính trị) nên họ mới “thích” cho vay ODA.
|
Với đặc tính nhiệm kỳ của những vị trí có trách nhiệm trong việc duyệt phân bổ và sử dụng vốn ODA (hay bất cứ nguồn vốn ngân sách công nào), người ta vẫn sẽ cứ dễ dàng trình, duyệt và sử dụng vốn ODA, kể cả đã chuyển sang hình thức vay mượn.
|
Còn về chuyện tham nhũng, thất thoát trong các dự án ODA thì điều này rất tiếc là không chỉ xảy ra với các dự án ODA mà còn với hầu như tất cả dự án đầu tư công, nên không thể vì lý do này để xa lánh ODA.
Trái lại, cho dù lãi suất và thời hạn vay ODA có diễn biến theo chiều bất lợi cho Việt Nam như nói trên thì, trừ viện trợ không hoàn lại, vốn ODA vẫn là nguồn vốn ưu đãi và an toàn nhất trong số các nguồn vốn mà Việt Nam có thể huy động được (vay thương mại từ các ngân hàng, tổ chức tài chính; phát hành trái phiếu chính phủ; và vay từ ngân hàng trung ương - tức in tiền cấp cho chính phủ chi tiêu, vốn sẽ dẫn đến lạm phát).
Kể cả trong các dự án ODA từ một số nước bấy lâu nay vẫn được cho là có màu sắc chính trị hoặc chỉ để tiêu thụ hàng hóa của họ thì thực tế vẫn là họ không hề nhiệt tình, liên tục chào mời và (chủ động) tăng hạn mức ODA hàng năm cho Việt Nam.
Cho vay lại vốn ODA cũng chưa phải là cách hữu hiệu
Luồng ý kiến thứ hai, theo chiều hướng ngược lại, thừa nhận vai trò quan trọng của vốn ODA, và tập trung vào chuyện làm thế nào để sử dụng vốn ODA hiệu quả hơn. Theo đó, thay vì cơ chế trung ương cấp phát vốn ODA cho các địa phương như hiện nay, cần phải chuyển sang cơ chế trung ương cho địa phương vay lại vốn ODA. Điều này được cho là sẽ buộc các địa phương phải tính toán cẩn trọng hơn tính hiệu quả của các dự án sử dụng vốn ODA vì họ sẽ phải hoàn trả vốn ODA vay từ trung ương. Đặc biệt, cũng có ý kiến đề xuất thêm là các dự án này phải được hội đồng nhân dân (HĐND) địa phương thông qua, để đảm bảo rằng dự án đó thực sự mang lại hiệu quả, thực sự cần thiết, phù hợp với đời sống nhân dân địa phương.
Việc hủy bỏ cơ chế cấp phát (hoàn toàn) vốn ODA như trong luồng ý kiến nói trên là điều cần thiết, vì dưới cơ chế cấp phát cả nơi duyệt và cấp phát lẫn nơi nhận cấp phát đều không có động cơ sử dụng vốn ODA như với tiền túi của mình bỏ ra. Tuy vậy, cơ chế cho vay lại, kể cả kết hợp với phê chuẩn của HĐND địa phương cũng sẽ không hữu hiệu hơn.
Với đặc tính nhiệm kỳ của những vị trí có trách nhiệm trong việc duyệt phân bổ và sử dụng vốn ODA (hay bất cứ nguồn vốn ngân sách công nào), người ta vẫn sẽ cứ dễ dàng trình, duyệt và sử dụng vốn ODA, kể cả đã chuyển sang hình thức vay mượn, vì thường mọi việc chỉ “vỡ lở” một vài năm sau khi những người có trách nhiệm này đã yên ổn ở một vị trí mới, và những người kế nhiệm có giải quyết (được) những hậu quả của họ hay không là điều không mấy liên quan đến họ nữa.
Kể cả khi HĐND có tham gia vào quá trình trình và duyệt dự án sử dụng ODA thì cũng sẽ chẳng có gì đảm bảo HĐND không phải là “cùng một phe” với các bên đương sự, ít nhất là do chính tính nhiệm kỳ và tính địa phương của HĐND.
Trên hết, dù có phải vay mượn và cam kết hoàn trả vốn ODA cho trung ương, các địa phương vẫn có động cơ và sẵn sàng vay mượn với bất cứ điều kiện nào, vì họ nhận thức rằng, biết rằng, trong trường hợp xấu nhất - không có tiền để trả nợ - trung ương cũng sẽ phải “ngậm bồ hòn làm ngọt” vì không thể “đè đầu” ai ra (ở địa phương) để bắt trả nợ thay, hoặc bắt chính quyền địa phương phải phá sản, phát mãi tài sản, đóng cửa hoạt động như trong các trường hợp mất khả năng thanh toán thương mại và dân sự khác.
Phải cho các ngân hàng thương mại “vào cuộc”
Để khắc phục phần nào những hạn chế trong cơ chế cho vay lại nói trên, cần thiết phải có sự tham gia của các ngân hàng thương mại (NHTM). Tuy Bộ Tài chính có đề cập đến vai trò của NHTM trong một cơ chế quản lý vốn ODA mới “đang dần được thực hiện”, nhưng mới chỉ có rất ít thông tin về chuyện này, ví dụ, “các NHTM được tiếp cận dự án ngay từ ban đầu”, và “quyền của các NHTM đang được nâng tầm”.
Bài viết này muốn đề xuất một cách tiếp cận mới cho sự tham gia của các NHTM. Theo đó, Chính phủ cam kết và giải ngân cho NHTM từ nguồn vốn ODA (hay các nguồn từ ngân sách khác) dựa trên các khoản cho vay và giải ngân của NHTM cho các địa phương và các chủ dự án (kể cả ở cấp trung ương) sử dụng vốn ngân sách. Cách làm này gần tương tự như cách làm trong gói cho vay hỗ trợ lãi suất 30.000 tỉ đồng để thuê, mua nhà xã hội, nhà giá rẻ hiện nay.
Cụ thể hơn, giả sử Chính phủ vay vốn ODA từ WB với lãi suất 2%/năm. Chính phủ sẽ cho địa phương A vay để triển khai dự án B với số vốn X tỉ đồng và lãi suất Y% nào đó (tùy theo tính chất của dự án) trong thời gian 15 năm. Trong cơ chế mới với sự tham gia của ngân hàng C (ngay từ bước đầu xây dựng dự án), Chính phủ cam kết sẽ giải ngân cho ngân hàng C số tiền mà họ đã giải ngân cho dự án cộng thêm một biên độ lợi nhuận cố định và thỏa đáng, với điều kiện ngân hàng C đã thu đúng và đủ tiền gốc và lãi từ dự án theo đúng tiến độ trả nợ trong hợp đồng tín dụng họ ký với địa phương A.
Như vậy, ngân hàng C sẽ phải có trách nhiệm thay mặt Chính phủ từ tính toán hiệu quả của dự án, giám sát thực thi, yêu cầu thế chấp, bảo lãnh, đến ràng buộc trách nhiệm của chủ dự án trong việc trả nợ gốc và lãi vay theo tiến độ... Vì trách nhiệm của ngân hàng C liên quan trực tiếp đến lợi nhuận của họ nên chắc chắn họ sẽ theo sát hơn dự án từ khi thiết kế đến thực thi và vận hành (ít nhất còn hơn là các quan chức chính phủ trung ương và địa phương!).
Tất nhiên là cách làm trên vẫn sẽ có một số hạn chế như khả năng ngân hàng C thông đồng với chủ đầu tư để Chính phủ tiếp tục giải ngân cho dự án trong khi dự án đã chết yểu hoặc dang dở... Nhưng khả năng này sẽ bị hạn chế bởi công tác thanh tra, kiểm soát của các cơ quan chức năng như Ngân hàng Nhà nước, các công ty kiểm toán, và dù sao sẽ vẫn dễ hơn cho Chính phủ khi chỉ phải thanh tra và xử lý ngân hàng C thay vì thanh tra và xử lý hàng loạt các (chủ) dự án riêng lẻ trên cả nước.
Phan Minh Ngọc
tbktsg
|
