|
Cần có cơ quan chuyên biệt để quản lý lĩnh vực PPP
Gần đây, có nhiều dự án lớn được giới thiệu là dự án của Nhà nước nhưng thực hiện bằng nguồn vốn xã hội hóa, sẽ do tư nhân bỏ vốn ra làm, thậm chí có cả các dự án xây dựng khu hành chính tập trung. Lý do không dùng vốn ngân sách thường được sử dụng như một điểm cộng trong quá trình quyết định chủ trương đầu tư trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp, nợ công tăng cao. TBKTSG phỏng vấn luật sư Nguyễn Tiến lập về xu hướng này.
Dự án BOT cầu Phú Mỹ - Ảnh minh họa: Anh Quân
|
TBKTSG: Nên hiểu (bản chất) các dự án xã hội hóa này là gì, thưa ông?
- Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Trong ngữ cảnh “đầu tư”, chữ “xã hội hóa” được hiểu là các dự án đáng ra phải do Nhà nước đầu tư nhưng nay chuyển sang dùng vốn của thành phần khác, phi ngân sách nhà nước, mà thực chất là ám chỉ nguồn vốn tư nhân.
Về mặt tài chính, khi thuyết trình các “dự án xã hội hóa” hay dự án sử dụng “vốn xã hội hóa” trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đối với các đại biểu Quốc hội hay các đại biểu hội đồng nhân dân, tính thuyết phục dường như cao hơn bởi ngầm định rằng “Nhà nước không mất gì mà chỉ có lợi” vì “ngân sách có phải chi đâu”...
Tuy nhiên, phân tích từ góc độ kinh tế quốc dân cũng như nền tảng pháp lý thì vấn đề không đơn giản như vậy.
Đối với nền kinh tế nói chung, đồng vốn nào cũng như nhau, không có sự phân biệt giữa vốn nhà nước hay tư nhân. Vấn đề ở chỗ sử dụng vốn thế nào cho công bằng, minh bạch, an toàn và hiệu quả. Ta vẫn hay nói rằng, khi đầu tư bằng vốn tư nhân, nếu có rủi ro thì tư nhân chịu.
Trên thực tế điều này không hẳn đúng, chẳng hạn các dự án xây khu đô thị, trung tâm thương mại vừa qua, trong đó, vốn mà nhà đầu tư tư nhân thực sự bỏ ra ban đầu chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ, ước khoảng 10% hoặc 15% hay thấp hơn, số còn lại là vay ngân hàng. Sau đó, bằng nhiều cách, các chủ dự án đã thu hồi ngay phần “ứng vốn trước” kia của mình, cộng với khoản lãi “khủng”, rồi mặc cho doanh nghiệp có thể phá sản và ngân hàng ôm đống nợ khó đòi.
Cá biệt có trường hợp một vài chủ dự án có thể bị truy tố, vào tù bởi tội “lừa đảo” nhưng số đó rất ít và nếu có xảy ra thì họ cũng không sợ bởi “người ra đi nhưng tiền còn ở lại”.
Tôi sợ rằng, quy luật này sẽ lặp lại đối với các dự án cơ sở hạ tầng lớn, đang và sắp triển khai. Cuối cùng ai sẽ là người gánh chịu các rủi ro kia, nếu xảy ra? Phải chăng chính là nền kinh tế, là toàn bộ xã hội?
Từ góc độ pháp lý, một cách sòng phẳng thì Nhà nước phải có trách nhiệm đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng; và đổi lại, Nhà nước có quyền bán tài nguyên quốc gia hay phát hành trái phiếu để vay nợ rồi dùng tiền thuế để trả... Nay, nếu sử dụng con đường “xã hội hóa” để triển khai các dự án này sẽ đồng nghĩa với việc Nhà nước trao các quyền ấy, một cách cụ thể và trong từng dự án riêng lẻ, cho các ông chủ tư nhân.
TBKTSG: Với bản chất như vậy, có nhiều câu hỏi cần được đặt ra liên quan đến quan hệ giữa ba bên: Nhà nước-nhà đầu tư và người dân?
- Các câu hỏi đặt ra là Nhà nước, tức chính quyền ở trung ương và địa phương, có quyền làm như vậy không, nếu có thì trong giới hạn và điều kiện như thế nào?
Đối với chủ đầu tư, thì sẽ là các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng được tạo ra, quyền huy động vốn xã hội để thực hiện dự án và quyền thu tiền từ người sử dụng để hoàn vốn và kiếm lời.
Còn đối với người dân với tư cách là người tiêu dùng thì liệu quyền được lựa chọn của họ có được đảm bảo? Ví dụ Nhà nước quyết định xây một con đường hay cây cầu duy nhất tại một địa bàn, giao cho tư nhân làm, mặc dù có thể đạt chất lượng tốt, nhưng người dân, dù giàu hay nghèo, đều buộc phải đi con đường và cây cầu ấy và trả mức phí cao như nhau mà không thể lựa chọn!
TBKTSG: Theo ông, vấn đề đối với Việt Nam, xét cả góc độ tích cực và cảnh báo tiêu cực trong chuyện này là gì? Chẳng hạn có xu hướng hiện nay đối với các dự án hạ tầng BOT là chúng bị đội vốn lên rất cao so với dự toán ban đầu.
- Ý nghĩa tích cực của các dự án hạ tầng “xã hội hóa” thì dễ thấy. Đó là việc có thể sử dụng nguồn vốn bên ngoài để thực hiện dự án. Còn tác động tiêu cực thì một phần tôi đã nói ở trên.
Tuy nhiên, đúng là có một vấn đề trước mắt là nhiều dự án BOT phát triển hạ tầng thường có chi phí cao và bị đội vốn so với dự toán ban đầu. Từ góc độ dự án, chúng ta quan tâm hai vấn đề là chất lượng sản phẩm và giá thành đầu tư, chưa nói tới thời hạn hoàn thành.
Chất lượng các con đường BOT vừa qua, như chúng ta thấy, không cao, nếu không muốn nói là khá kém về tuổi thọ và độ bền. Còn về giá cả thì có thể thấy là rất cao, chưa kể tới việc phải cộng thêm các tài sản là “thương quyền” mà Nhà nước đã cấp hay chuyển nhượng cho các chủ dự án với mức ưu đãi, tức ngược với quan niệm cho rằng “tư nhân sử dụng tiền túi nên bao giờ cũng rẻ hơn”.
Tuy giá thành cao nhưng chủ đầu tư không e ngại bởi họ vẫn có thể thu lời thông qua khai thác các “thương quyền” được cấp, trong khi phần rủi ro tài chính sẽ do xã hội gánh chịu thông qua nợ xấu của các ngân hàng như đã diễn ra vừa qua.
Do đó, yêu cầu đặt ra đối với các dự án BOT là cơ chế kiểm soát của Nhà nước. Nó cần phải chặt chẽ, thậm chí ở mức cao hơn so với chính các dự án mà Nhà nước tự làm.
TBKTSG: Có sự khác biệt gì trong câu chuyện xã hội hóa dự án xây dựng các khu hành chính tập trung, vốn trước đây do ngân sách nhà nước đầu tư, so với dự án hạ tầng xã hội như giao thông, cung cấp nước sinh hoạt, xử lý nước thải..., do doanh nghiệp đầu tư và thu hồi vốn trực tiếp từ người dân khi sử dụng dịch vụ? Phải chăng đây là một bước mở rộng mới trong phương thức xã hội hóa, và vấn đề quản trị các dự án xây khu hành chính tập trung do tư nhân đầu tư nên như thế nào?
- Sự khác biệt là rất lớn và mang tính bản chất bởi “xây dựng trụ sở hành chính” không phải là đầu tư phát triển mà chỉ là chi tiêu công thông thường, tức thuộc hạng mục cần cắt giảm một khi thiếu thốn ngân sách do thu không bảo đảm bởi thực trạng yếu kém của nền kinh tế. Do đó, có thể nói rằng nó không bao giờ mang tính cấp thiết cả, cho dù được diễn đạt dưới danh nghĩa để nhằm cải cách các thủ tục hành chính. Bởi vậy, nếu các dự án loại này được triển khai theo phương thức “xã hội hóa” thì phải coi là một sự dị biệt, so với xu hướng “xã hội hóa” dự án cơ sở hạ tầng thông thường.
Từ góc độ tài chính, cần lưu ý rằng khi một địa phương xây dựng trụ sở bằng cách sử dụng tiền của tư nhân, thì đó chính là đi vay nợ tư nhân để chi tiêu công, tuy nhiên có thể lại không ghi vào ngân sách nợ. Có nghĩa là sẽ khó kiểm soát từ góc độ Luật Ngân sách.
Ngoài ra, cũng cần lưu ý khả năng phức tạp và khó làm minh bạch các cơ chế liên quan như đàm phán với chủ đầu tư về giá thành đầu tư cũng như chuyển nhượng các thương quyền thuộc tài sản nhà nước tại địa phương, ví dụ quyền sử dụng đất hay các quyền kinh doanh khác.
Đọc tiếp tại đây...
Mỹ Lệ
tbktsg
|
