|
Đầu tư công: Chuyện cũ, kỳ vọng mới
Gần đây, đầu tư công lại được đề cập như một vấn đề thời sự trong chủ trương tái cấu trúc nền kinh tế.
 |
|
Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công ở nước ta còn thấp. |
Ngày 15/10 vừa qua, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư từ ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ. Hội nghị triển khai chỉ thị này của Thủ tướng Chính phủ cũng vừa được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại TP.HCM.
Chuyện không mới, nhưng có tính thời sự
Trước khi có chủ trương đổi mới, ở nước ta chủ yếu “đầu tư bằng vốn nhà nước”, vì đầu tư tư nhân và dân doanh chiếm tỷ trọng không đáng kể. Số liệu thống kê năm 1991 cho thấy, vốn đầu tư của Nhà nước năm 1976 là 12,1 tỷ đồng, năm 1990 là 18,1 tỷ đồng (theo giá so sánh năm 1982), chỉ tăng 41,3% sau 25 năm. Do nguồn lực có hạn, tốc độ tăng vốn đầu tư chậm, không ổn định và kém hiệu quả, nên đất nước đã lâm vào tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng trong thập niên 80 của thế kỷ trước.
Từ khi chuyển sang kinh tế thị trường, đã xuất hiện khái niệm “đầu tư xã hội” để chỉ đầu tư công, đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài. Đầu tư công bao gồm đầu tư từ ngân sách nhà nước hàng năm và theo các chương trình mục tiêu, tín dụng đầu tư ưu đãi của Chính phủ và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. Tỷ trọng vốn đầu tư công giai đoạn 1991 - 1995 khá thấp (dưới 30% tổng vốn đầu tư xã hội) đã tăng lên 49,1% năm 1996; 59,8% năm 2001, giảm xuống 47,1% năm 2005 và 40,5% năm 2009.
Tác động tích cực, nhược điểm và khuyết điểm của đầu tư công ở nước ta đã được nêu khá toàn diện trong nhiều nghiên cứu ở tầm quốc gia. Chẳng hạn, “Báo cáo của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới” tháng 4/2005 đã phân tích có hệ thống định hướng bền vững tài chính, thể chế, phân cấp quản lý, quyền tự chủ của các đơn vị sử dụng ngân sách, kiến nghị nâng cao hiệu quả đầu tư công.
Do vậy, bài viết này không đề cập thực trạng, mà muốn tìm câu trả lời: vì sao “câu chuyện cổ tích” đầu tư công là vấn đề không mới, nhưng vẫn có tính thời sự khi tình trạng thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả vẫn khá phổ biến?
Thạc sĩ Nguyễn Xuân Thành (Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fullbright) cho biết, đường cao tốc TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây có vốn đầu tư hơn 930 triệu USD cho 55 km với 4 làn đường, tức là 18 triệu USD/km. Loại trừ các chi phí xây cầu dẫn, đền bù giải phóng mặt bằng, suất đầu tư làm đường là 12,7 triệu USD/km. Trong khi đó, chi phí bình quân để xây một km đường cao tốc ở Mỹ chỉ 5,6 triệu USD/km cho 4 làn đường.
Nguyên nhân chủ yếu của sự khác biệt trên là chế độ sở hữu. Hoạt động đầu tư công phục vụ lợi ích cộng đồng, không trực tiếp gắn với lợi ích của chủ đầu tư - người ra quyết định đầu tư. Nhà đầu tư tư nhân thực hiện dự án đầu tư thì tính toán khá chi tiết kết quả và chi phí để đạt được hiệu quả kinh tế cao nhất, mang lại lợi nhuận cho chính họ, trong khi chủ đầu tư vốn nhà nước không có mối quan tâm như vậy. Việc ra quyết định đầu tư, lựa chọn nhà thầu được tiến hành theo một chu trình khá dài, trải qua nhiều khâu, mà những người có quyền ra quyết định ở từng khâu không chịu trách nhiệm về hiệu quả của dự án, chưa kể các hành vi tiêu cực trong từng công việc.
Elinor Ostrom trong bài “Giải phóng doanh nghiệp công và các nền kinh tế công” cho rằng: “Khó khăn trong việc cung cấp và sản xuất hàng hóa công… đòi hỏi những thể chế khác nhau hơn là một thị trường mở và cạnh tranh. Các thể chế khuyến khích hành động tập thể và ngăn chặn phá rào là cần thiết. Thậm chí, bản thân thị trường không phải là một thể chế mạnh mẽ nếu không có những sắp xếp về sở hữu, tòa án và cảnh sát có hiệu quả”.
Tỷ lệ vốn đầu tư/GDP và tỷ trọng đầu tư công
Đầu tư để phát triển bền vững đòi hỏi phải tái cơ cấu đầu tư để phục vụ tái cơ cấu nền kinh tế. Hoạt động đầu tư cuối cùng vì phúc lợi của thế hệ ngày nay, mà không làm tổn hại đến cuộc sống của các thế hệ mai sau.
Trong thập niên vừa qua, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP và tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư xã hội của nước ta quá cao, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công rất thấp là thực trạng cần được giải quyết.
Tỷ lệ vốn đầu tư/GDP từ 29,6% năm 2000 tăng lên 43,1% năm 2007 và 38,1% năm 2009. Đó là tỷ lệ cao nhất trong ASEAN (năm 2007, tỷ lệ này của Thái Lan là 26,8%, Indonesia 24,9%, Malaysia 21,9% và Philippines là 15,3% ). Việc tăng tỷ lệ vốn đầu tư có liên quan đến tỷ lệ huy động từ 18 - 20% thời kỳ 1991- 2000 lên 28% thời kỳ 2006 - 2010 đã làm mất cân đối trong quan hệ tích lũy - tiêu dùng, gây ra tình trạng “quá nóng” về kinh tế, nhất là thị trường bất động sản, kéo theo lạm phát cao trong những năm gần đây.
Tỷ trọng vốn đầu tư công trong vốn đầu tư xã hội khá cao, trong khi Việt Nam dành gần 30% ngân sách nhà nước cho đầu tư, chiếm 9,8% GDP (2007) thì ở nhiều nước ASEAN, tỷ lệ đó rất thấp, như Indonesia 1,6%, Malaysia 5,8%, Thái Lan 3,2% (2004) và Philippines 1,8% (2000). Thực trạng đó gây ra ba hệ lụy:
1) Mỗi khi ngân sách nhà nước dành tỷ lệ cao cho đầu tư thì không thể đáp ứng đủ nhu cầu chi thường xuyên, trong đó có tiền lương và thu nhập của công chức;
2) Đầu tư công càng nhiều thì càng thu hẹp dư địa của đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài - vốn rất năng động và có hiệu quả để việc tạo ra tốc độ tăng trưởng cao và bền vững;
3) Trong vốn đầu tư công, 15 - 30% là vốn vay, nên đầu tư càng nhiều thì nợ công càng lớn, trong đó có nợ nước ngoài. Câu chuyện khủng hoảng nợ công đang làm rung chuyển cả châu Âu và Mỹ, đã được báo động ở Trung Quốc từ các khoản vay khoảng 1.500 tỷ USD của chính quyền địa phương là lời cảnh tỉnh đối với nước ta.
Nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng, trong giai đoạn 2001- 2005, giảm tỷ lệ vốn đầu tư/GDP xuống dưới 35% tiệm cận 32% và giảm tỷ trọng đầu tư công xuống dưới 30% vốn đầu tư xã hội; đồng thời áp dụng đồng bộ hệ thống giải pháp từ đổi mới thể chế, cải cách quản lý nhà nước, quản trị doanh nghiệp, tạo hành lang pháp lý thực sự bình đẳng đối với doanh nghiệp tư nhân trong việc tiếp cận các nguồn vốn, kể cả tín dụng đầu tư, dành tỷ lệ lớn hơn trong ngân sách nhà nước vào chi thường xuyên.
Chủ trương và quyết định đầu tư công
Cứ 5 năm và hàng năm, Chính phủ trình Quốc hội danh mục các dự án đầu tư của Trung ương; chính quyền tỉnh, thành phố, quận, huyện trình Hội đồng nhân dân danh mục dự án đầu tư của địa phương. Các tập đoàn kinh tế nhà nước mỗi năm có đến mấy chục dự án đầu tư trong ngành và ngoài ngành. Cộng tất cả các dự án trong những danh mục đó thì hàng năm, nước ta có đến mấy chục nghìn dự án đầu tư. Tình trạng đầu tư công dàn trải bắt đầu từ đây.
Trừ một số công trình xây dựng công được nghiên cứu nghiêm túc trước khi được cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư, không ít chương trình mục tiêu, dự án ngốn khá nhiều vốn nhà nước, nhưng không được thẩm định trên cơ sở hiệu quả kinh tế - xã hội đã gây ra hậu quả “càng đầu tư, đất nước càng nghèo đi”.
Câu chuyện Vinashin là điển hình về ý đồ vĩ cuồng của người đứng đầu tập đoàn này muốn đưa Việt Nam trở thành cường quốc trong ngành đóng tàu, mà không có hiểu biết cần thiết về lịch sử, hiện tại của ngành này trên thế giới; đã gây ra hệ lụy mỗi người dân Việt Nam gánh chịu hơn một triệu đồng khoản nợ do Vinashin gây ra.
Câu chuyện Chương trình một triệu tấn đường cũng là một minh chứng đầu tư công kém hiệu quả. Chương trình này được bắt đầu từ năm 1995 với 32 nhà máy được xây dựng mới, với vốn đầu tư 750 triệu USD và xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất mía, đường 350 triệu USD. Trước đó, nước ta đã có 12 nhà máy, như vậy là có 44 nhà máy đường. Ngân hàng Thế giới đã đưa ra cảnh báo về chương trình đó và cho rằng, “năm 2000, tình hình thị trường thế giới bão hòa và nạn buôn lậu đã đưa giá đường xuống gần bằng mức giá nhập khẩu, không một nhà máy nào trang trải nổi chi phí”. Năm 2003, Hiệp hội Mía đường đề nghị Chính phủ hỗ trợ 200 tỷ đồng để bù lỗ.
Ba điển hình về đầu tư công kém hiệu quả trên cho thấy, việc nâng cao hiệu quả đầu tư công phải bắt đầu từ đổi mới quá trình ra quyết định về chủ trương đầu tư, bao gồm các dự án đầu tư cấp quốc gia, cấp tỉnh, thành phố, của các tập đoàn nhà nước, các chương trình mục tiêu, để bảo đảm tính khoa học, thực tiễn, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, giảm thiểu tình trạng dàn trải từ khâu ra quyết định đầu tư.
(còn tiếp)
GS.TSKH Nguyễn Mại
đầu tư
|
