|
Mô hình PPP: Kinh nghiệm quốc tế
Như đã trình bày trong bài “Hợp tác công - tư, chiếc đũa thần?” đăng trên TBKTSG số ra ngày 13-1-2011, mô hình PPP (hợp tác công-tư) có thể góp phần vào việc xây dựng các cơ sở hạ tầng (CSHT) hay cung cấp dịch vụ công cộng, nhưng không nên kỳ vọng nó sẽ là chiếc đũa thần để giải quyết nút thắt CSHT ở Việt Nam. Điều này thể hiện rất rõ khi xem qua kinh nghiệm cũng như số liệu thống kê quốc tế.
Các nước phát triển
Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển CSHT ở các nước phát triển.
Anh là nước đi tiên phong trong mô hình này với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của bà Thủ tướng Margaret Thatcher. Tuy nhiên, theo thống kê của Yescombe, trong gần 20 năm (1987-2005), chỉ có 725 dự án đầu tư mới với mức đầu tư trên 100 triệu bảng được thực hiện theo mô hình PPP. Tổng giá trị của các dự án này chỉ là 47,5 tỉ bảng Anh (khoảng 70 tỉ đô la). Đây là một mức hết sức khiêm tốn của một quốc gia có GDP lên đến hàng ngàn tỉ đô la.
Ở các nước khác như Hoa Kỳ, Úc, Pháp, Hàn Quốc... mô hình PPP cũng được sử dụng trong nhiều dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng. Tuy nhiên, không ở nước nào mô hình này có vai trò nổi bật so với các hình thức xây dựng cơ sở hạ tầng khác. Trong giai đoạn ba năm từ 2003-2005, tổng giá trị các dự án đầu tư theo phương thức PPP của các nước G7 chưa đến 100 tỉ đô la.
Các nước đang phát triển
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho CSHT vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm tốn.
Về xu hướng đầu tư, trong 20 năm qua có hai làn sóng chính (hình 1). Làn sóng thứ nhất xảy ra vào giữa thập niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với số vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la. Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh. Tuy nhiên, kỳ vọng về vai trò của khu vực tư nhân trong việc giải quyết vấn đề CSHT và cung cấp các dịch vụ công giảm xuống nhanh chóng do những khó khăn trục trặc đã xảy ra.
 |
Theo phân tích của GS. Gomez-Ibanez, một trong những học giả hàng đầu về CSHT, tiến trình tư nhân hóa việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã đi quá xa. Thực ra, kết quả của việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công hay cơ sở hạ tầng đã không như mong đợi. Sau thời gian triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990, vào đầu những năm 2000, khiếm khuyết đã bộc lộ. Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và suất sinh lợi theo yêu cầu. Kết quả là chất lượng dịch vụ thậm chí còn thấp hơn trước khi nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công.
Làn sóng thứ hai là trong những năm gần đây khi mà mô hình PPP trở nên phổ biến hơn ở các nước Nam Á, châu Âu, Trung Á và châu Phi. Đỉnh điểm là năm 2008 với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô la. Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển (hình 2).
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên (hình 1).
Theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, dự án xây mới chiếm tỷ phần nhiều nhất với 53,4%. Loại hình cải tạo vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu (theo đó khu vực tư nhân sẽ bỏ vốn cải tạo hay nâng cấp các dự án hay dịch vụ hiện hữu, sau đó thuê lại để vận hành với một thời gian nhất định và cuối cùng là trả lại cho nhà nước) chiếm một tỷ phần đáng kể với 17,5%. Mô hình chuyển nhượng quyền sở hữu (toàn bộ hay một phần) cho khu vực tư nhân chiếm 28,7%. Hợp đồng cho thuê hay quản lý chiếm một tỷ phần khá khiêm tốn chỉ là 0,4% (hình 3).
Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) (hình 4). Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước.
Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông.
Tóm lại, thống kê quốc tế cho thấy, mô hình PPP chỉ là một trong những phương thức đầu tư CSHT, và nó cũng chỉ có vai trò khiêm tốn ở nhiều nước trên thế giới. Do vậy, việc triển khai mô hình này ở Việt Nam là cần thiết, nhưng không nên quá kỳ vọng vào nó. Nhất là khi mô hình BOT và BOO đã khá quen thuộc ở Việt Nam và triển khai chúng cũng cần có những điều kiện nhất định.
Huỳnh Thế Du
TBKTSG
|
