Nghị quyết 42 – cuộc thí điểm thể chế nửa thập niên

Nghị quyết 42 ra đời trong một bối cảnh khá đặc thù khi mà tỷ lệ nợ xấu (nợ xấu nội bảng và nợ xấu đã bán cho Công ty Quản lý tài sản của các TCTD Việt Nam (VAMC)) chưa xử lý và nợ tiềm ẩn nguy cơ thành nợ xấu lên đến 10,08% tổng dư nợ cho vay của các TCTD. Trong khi đó, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động xử lý nợ xấu trong tình trạng thiếu đồng bộ, tồn tại nhiều khoảng trống, bất cập và tính hiệu quả còn nhiều hạn chế.

12 nhóm giải pháp, chính sách đã được thiết kế và đưa vào các quy định tại Nghị quyết 42, tập trung vào hai vấn đề lớn là xử lý tài sản bảo đảm (TSBĐ) và hoạt động mua bán, xử lý nợ xấu. Qua đó, Nghị quyết 42 đã trao cho các TCTD nhiều công cụ “quyền năng” và ưu thế để hình thành nên một cơ chế mạnh đảm bảo quyền chủ nợ.

Sau hơn sáu năm thực hiện, với sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị, Nghị quyết 42 đã đóng góp tích cực cho hoạt động xử lý nợ xấu nói riêng và quá trình tái cơ cấu hệ thống TCTD gắn liền với xử lý nợ xấu nói chung. Số liệu thống kê cho thấy, trong giai đoạn từ ngày 15-8-20217 đến cuối năm 2022, cả hệ thống xử lý được 412.400 tỉ đồng nợ xấu theo Nghị quyết 42. Trung bình từ 2017-2021, bình quân mỗi tháng xử lý được khoảng 5.670 tỉ đồng nợ xấu, cao hơn khoảng 2.150 tỉ đồng/tháng so với giai đoạn Nghị quyết 42 chưa có hiệu lực (2012-2017).

Kết quả đáng chú ý là sự chuyển biến tích cực trong ý thức trả nợ của khách hàng vay, tình trạng chây ì, cố ý chống đối không trả nợ của khách hàng giảm rõ rệt. Điều này thể hiện khá rõ thông qua tỷ lệ gần 40% số nợ xấu được xử lý thông qua hình thức khách hàng tự trả nợ, trong khi giai đoạn 2017-2021, tỷ lệ này chỉ ở mức 22,8%.

Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện Nghị quyết 42 đối mặt hàng loạt vướng mắc, khó khăn từ những nguyên nhân chủ quan lẫn khách quan. Một số nhóm giải pháp được thiết kế không thể triển khai trên thực tế, điển hình như áp dụng thủ tục rút gọn trong giải quyết tranh chấp liên quan đến TSBĐ tại tòa án, việc mua, bán nợ xấu của tổ chức mua, bán nợ xấu hay việc hoàn trả TSBĐ là vật chứng trong vụ án hình sự. Đối với các nhóm giải pháp được thực hiện, công tác xử lý nợ xấu cũng không dễ dàng gì do sự không đồng bộ trong cách hiểu, cách làm, các hướng dẫn từ các bộ, ngành và địa phương cùng với những xung đột pháp luật giữa những giải pháp đặc thù của Nghị quyết 42 và phần còn lại của hệ thống pháp luật.

Từ thực tiễn triển khai Nghị quyết 42 cho thấy nhiều vấn đề. Thứ nhất, sự cấp thiết phải có một cơ chế pháp lý mạnh hơn để xử lý nợ xấu hay bảo vệ quyền chủ nợ đã được chứng minh. Rõ ràng, với các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành, hoạt động thu hồi nợ, xử lý TSBĐ và xử lý nợ xấu còn quá nhiều bất cập, kém hiệu quả và cần được cải cách một cách đồng bộ. Do đó, vượt ra khỏi bối cảnh của một giai đoạn đặc thù của ngành ngân hàng, yêu cầu về việc xây dựng cơ chế pháp lý mạnh hơn cho hoạt động thu hồi nợ, xử lý nợ xấu nói chung là mang tính tất yếu. Thứ hai, xử lý nợ xấu không chỉ là câu chuyện của riêng ngành ngân hàng mà có tính bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều ngành và nhiều địa phương. Do đó, tính đồng bộ và sự phối hợp là yêu cầu quan trọng đối với hoạt động xây dựng pháp luật lẫn thực hiện pháp luật.

Luật hóa với nhiều băn khoăn

Nghị quyết 42 đã hoàn thành sứ mệnh vào ngày 31-12-2023 sau một thời gian kéo dài hiệu lực (từ ngày 15-8-2022 đến hết ngày 31-12-2023) để chuẩn bị cho quá trình nghiên cứu, đề xuất luật hóa các quy định về xử lý nợ xấu và TSBĐ tích hợp với quá trình xây dựng Luật các TCTD (sửa đổi). Có thể nói, việc xây dựng luật về xử lý nợ xấu là một quá trình chuẩn bị dài hơi trên nền tảng thực tiễn đúc rút từ quá trình thực hiện Nghị quyết 42. Đồng thời, đây cũng là một trong những chủ trương, chỉ đạo của Bộ Chính trị thể hiện thông qua Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị về Đề án Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

Chủ trương xây dựng luật điều chỉnh hoạt động xử lý nợ xấu dường như khá rõ ràng nhưng quá trình luật hóa nội dung Nghị quyết 42 đối mặt với nhiều băn khoăn của các bên liên quan.

Thứ nhất, Nghị quyết 42 được xây dựng trong bối cảnh đặc thù là nợ xấu của ngành ngân hàng đang ở trạng thái mất an toàn nên cần quy định đặc thù để giải quyết tình thế. Vậy, khi bối cảnh đặc thù không còn, việc áp dụng các quy định đặc thù trong bối cảnh bình thường liệu có hợp lý và cần thiết?

Thứ hai, Nghị quyết 42 tồn tại những quy định theo hướng gia tăng quyền chủ động và có sự ưu tiên quyền lợi của TCTD so với các chủ thể khác nên khi luật hóa các quy định này có thể tạo nên sự xung đột về lợi ích, không công bằng giữa các chủ thể, đặc biệt là các chủ thể liên quan đến TSBĐ.

Thứ ba, vấn đề xung đột pháp luật giữa các quy định tại Nghị quyết 42 khi được luật hóa so với phần còn lại của hệ thống pháp luật có thể tạo nên nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật.

Thứ tư, lo ngại về tình trạng ỷ lại, chủ quan của các TCTD trong hoạt động cấp tín dụng cũng như việc lạm dụng quy định về xử lý nợ xấu để giải quyết hậu quả do các vi phạm pháp luật tạo nên.

Luật về xử lý nợ xấu sẽ như thế nào?

Đối mặt với nhiều băn khoăn, lo ngại, quá trình luật hóa các quy định về xử lý nợ xấu dường như trở nên thận trọng hơn. Cụ thể, theo dự thảo Luật các TCTD (sửa đổi) được công bố gần nhất (dự thảo), 8 trong 12 nhóm giải pháp tại Nghị quyết 42 được kế thừa, điều chỉnh để nâng lên thành luật, bốn nhóm giải pháp không còn tiếp tục được quy định.

Trong đó, các quy định về (i) bán nợ xấu và TSBĐ; (ii) mua, bán khoản nợ xấu có TSBĐ là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, tài sản gắn liền với đất hình thành trong tương lai; (iii) kê biên TSBĐ của bên phải thi hành án được kế thừa. Các quy định còn lại đều có sự điều chỉnh (sửa đổi, bổ sung).

Đáng chú ý là quy định về quyền thu giữ TSBĐ. Quy định này khi được đưa vào dự thảo luật đã đón nhận nhiều quan điểm trái chiều.

Đầu tiên, nhiều quan điểm lo ngại về tính hợp hiến, hợp pháp của quy định này vì liên quan trực tiếp đến vấn đề bảo hộ quyền sở hữu tài sản của công dân. Do vậy, điều kiện để thực hiện quyền này phải đến từ thỏa thuận của các bên trong hợp đồng bảo đảm. Khi bên bảo đảm đã đồng ý trao quyền thu giữ TSBĐ cho bên nhận bảo đảm thì việc thực hiện quyền này là dựa trên sự thỏa thuận, không phải là một quyền mặc nhiên. Dự thảo luật đã được xây dựng khá chặt chẽ đối với vấn đề này.

Tiếp theo, quy định này cho phép TCTD, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu chủ động tiến hành thu giữ TSBĐ khi bên bảo đảm, bên giữ TSBĐ cố tình chây ì, không giao TSBĐ cho chủ nợ để tiến hành xử lý TSBĐ thu hồi nợ. Trong khi đó, Bộ luật Dân sự 2015 lại không có quy định về quyền này đối với bên nhận bảo đảm. Có quan điểm cho rằng, nếu ghi nhận quyền này đối với TCTD thì sẽ tạo nên sự không công bằng đối với các bên nhận bảo đảm khác trong trường hợp một TSBĐ đang bảo đảm cùng lúc cho nhiều nghĩa vụ khác nhau của những bên khác nhau. Để giải quyết vấn đề này, Ban soạn thảo đã quy định một trong những điều kiện để thực hiện quyền đó là “biện pháp bảo đảm đã phát sinh hiệu lực đối kháng với bên thứ ba theo quy định của pháp luật về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ”. Hơn nữa, điều 301 Bộ luật Dân sự 2015 cũng có quy định cho phép luật liên quan có thể quy định khác về vấn đề giao TSBĐ. Với quy định này, việc luật hóa quyền thu giữ TSBĐ vào trong Luật các TCTD (sửa đổi) không tạo nên sự xung đột hay mâu thuẫn pháp luật.

Bên cạnh đó, việc yêu cầu đại diện UBND cấp xã nơi tiến hành thu giữ TSBĐ tham gia chứng kiến lập và ký biên bản thu giữ TSBĐ tạo nên sự lo ngại về việc hành chính hóa quan hệ dân sự. Ban soạn thảo đã bổ sung quy định cho phép TCTD sử dụng dịch vụ thừa phát lại để lập vi bằng ghi nhận việc thu giữ TSBĐ và vi bằng sẽ có giá trị tương đương biên bản bàn giao tài sản trong hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu tài sản. Giải pháp này có thể tăng tính chủ động trong việc thu giữ TSBĐ của TCTD, đồng thời cũng phần nào giải quyết được lo ngại về tình trạng hành chính hóa các quan hệ dân sự.

Về thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý TSBĐ, quy định tại dự thảo luật đã được điều chỉnh theo hướng hài hòa lợi ích giữa các bên và thống nhất với các quy định của Bộ luật Dân sự cũng như Luật Phá sản. Theo đó, nghĩa vụ nợ được bảo đảm cho TCTD có vị trí ưu tiên thứ 5, sau: (i) chi phí bảo quản; (ii) chi phí thu giữ và chi phí xử lý TSBĐ; (iii) án phí liên quan đến việc xử lý TSBĐ; (iv) thuế trực tiếp liên quan đến việc chuyển nhượng TSBĐ.

Theo quan điểm của tác giả, đa số những băn khoăn, lo ngại liên quan đến việc luật hóa quy định về xử lý nợ xấu và TSBĐ đã được Ban soạn thảo giải quyết thông qua sự chắt lọc, tinh chỉnh các quy định từ Nghị quyết 42. Tuy vậy, hai vấn đề sau đây vẫn cần được cân nhắc trước khi dự thảo luật được thông qua.

Một, việc mở rộng nội hàm nợ xấu liệu có tạo nên sự đánh đồng giữa các khoản nợ xấu do chủ quan (do vi phạm pháp luật trong quá trình cấp tín dụng) so với nợ xấu do khách quan (từ phía khách hàng, rủi ro kinh doanh)? Nên chăng chỉ giới hạn phạm vi áp dụng các quy định về xử lý nợ xấu được luật hóa đối với các khoản nợ xấu vì lý do khách quan?

Hai, quy định về hoàn trả TSBĐ là vật chứng trong vụ án hình sự, vụ việc vi phạm hành chính sẽ tạo nên sự xung đột pháp luật đối với quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự 2015 (điều 106) và Luật Xử lý vi phạm hành chính (điều 126). Đồng thời, có thể tạo nên sự xung đột về quyền lợi với các bên liên quan đến TSBĐ.

Theo quy định pháp luật hiện hành thì TSBĐ trong trường hợp này phải được trả về chủ sở hữu hoặc người quản lý hợp pháp. Do đó, nếu quy định hoàn trả TSBĐ về cho TCTD với tư cách là bên nhận bảo đảm thì TCTD có thể chiếm giữ TSBĐ, xử lý TSBĐ và có khả năng không đảm bảo quyền lợi của các bên liên quan. Vì vậy, nếu muốn tạo ra một quy định đặc thù mang tính “ưu tiên” cho các TCTD trong trường hợp này thì cần bổ sung các điều kiện để phát sinh quyền để tránh xung đột quyền lợi của các bên liên quan, cụ thể như yêu cầu phải có thỏa thuận trong hợp đồng bảo đảm, phải phát sinh trường hợp xử lý TSBĐ và biện pháp bảo đảm phải phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba.